01 研究背景

深刻把握世界城市發(fā)展規(guī)律，《國際城市藍皮書》近期發(fā)布2021年度國際城市十大關(guān)注方向，其中為應(yīng)對科技變革、氣候變化等挑戰(zhàn)，全球城市低碳發(fā)展邁出堅實步伐，東京、倫敦、巴黎等國際大都市簽署《C40城市自然宣言》，以“以人為本、綠色低碳”為統(tǒng)一愿景，將綠色低碳作為城市未來發(fā)展的核心競爭力，倡導(dǎo)提升氣候適應(yīng)性、生物多樣性，強化空間治理、生態(tài)修復(fù)等增加城市可持續(xù)性。

我國積極響應(yīng)綠色低碳發(fā)展，實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，全面建立資源高效利用制度。作為成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈核心城市，成都近年來經(jīng)濟、人口快速增長，已躋身超大城市序列，但同時也面臨資源環(huán)境壓力增大、空間利用效率有待提升等諸多挑戰(zhàn)?？臻g結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，是遵循城市發(fā)展規(guī)律，推動城市綠色低碳、可持續(xù)發(fā)展的堅實基礎(chǔ)；是立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的重要舉措；是貫徹落實國家、省重大戰(zhàn)略部署，推動城市高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐；是建設(shè)踐行新發(fā)展理念的公園城市示范區(qū)的重要抓手。

02 成效與問題

（1）城園相融的空間結(jié)構(gòu)逐步彰顯

近年來，成都持續(xù)加大空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，堅定推動市域差異化協(xié)同發(fā)展，高起點規(guī)劃建設(shè)東部新區(qū)，城市空間格局實現(xiàn)從“兩山夾一城”到“一山連兩翼”的千年之變，有效緩解了西部生態(tài)環(huán)境和優(yōu)質(zhì)耕地保護壓力，城園相融的公園城市大美形態(tài)逐步彰顯。城市內(nèi)部功能持續(xù)完善，核心功能從過度集聚于中心城區(qū)向全域統(tǒng)籌布局轉(zhuǎn)變，大運會場館等一批重大功能設(shè)施向城市新區(qū)、郊區(qū)新城加快布局，15分鐘公服圈、軌道交通覆蓋率持續(xù)提高，服務(wù)日益完善，為綠色低碳生產(chǎn)生活方式奠定了基礎(chǔ)。

（2）空間結(jié)構(gòu)不均衡不平衡的問題亟需解決，存在“三個不相匹配”

城市發(fā)展的均衡性與高質(zhì)量發(fā)展要求不相匹配。單中心圈層式發(fā)展慣性未徹底扭轉(zhuǎn)，近十年的建設(shè)用地增長主要分布在二圈層；局部地區(qū)國土開發(fā)強度過高，核心城市國土開發(fā)強度超過80%；郊區(qū)市縣與核心城市發(fā)展差距較大，難以承擔(dān)輻射帶動作用。

公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)與人口分布不相匹配。五城區(qū)集中了全市超50%的三甲醫(yī)院和省級重點中小學(xué)；而二圈層是過去十年全市人口增長最快、新增流動人口最多的區(qū)域，區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)資源壓力較大。

產(chǎn)業(yè)能級提升需求與產(chǎn)業(yè)空間承載能力不匹配。成都市工業(yè)用地占比相對不足，全市工業(yè)用地占建設(shè)用地總量僅19%，遠低于先進城市，產(chǎn)業(yè)需求和土地供給存在錯配，工業(yè)用地仍需加快提質(zhì)增效。

03 對標借鑒

（1）強調(diào)城鎮(zhèn)發(fā)展與自然資源本底相適應(yīng)，堅持底線思維，優(yōu)化空間格局

巴黎重塑城市與自然的關(guān)系，提倡保護開放空間和農(nóng)地，建設(shè)生態(tài)連接帶，劃定可城市化邊界，構(gòu)建多中心的大都市區(qū)結(jié)構(gòu)。倫敦結(jié)合“國家公園城市” 城市建設(shè)著力強化綠色空間，推動城市與自然有機融合。

（2）強化核心功能，疏解非核心功能，推動形成多中心、網(wǎng)絡(luò)化的功能體系

上海提出構(gòu)建“主城區(qū)-新城-新市鎮(zhèn)-鄉(xiāng)村”的多中心、網(wǎng)絡(luò)化、組團式的功能結(jié)構(gòu)，推動中心城區(qū)非核心功能向市域疏解，城市非核心功能向長三角區(qū)域疏解，優(yōu)化調(diào)整居住、產(chǎn)業(yè)、交通、公園綠地等用地布局。廣州以城市更新為契機，構(gòu)建產(chǎn)城融合職住平衡指標體系，全面提升軌道交通覆蓋率，加大低成本住房供應(yīng)量，打造“5040”職住平衡新生活。

（3）強調(diào)增存并重提升用地效率，推動外延式擴張向內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變

上海堅持“總量鎖定、增量遞減、流量增效、存量優(yōu)化、質(zhì)量提高”的“五量規(guī)劃”策略，推動城市內(nèi)涵發(fā)展，鼓勵探索使用新型產(chǎn)業(yè)用地，加強農(nóng)用地復(fù)合利用引導(dǎo)，提升土地利用效率。東京通過施高效集約的TOD綜合開發(fā)、多元復(fù)合的地下空間利用等方式，提升土地利用效率并優(yōu)化土地資源配置機制。

04 主要策略

（1）優(yōu)化市域空間格局，促進城園相融共生

尊重市域自然地理格局，保護西部良田沃土和平原灌區(qū)，推動城鎮(zhèn)空間格局由“兩山夾一城”向“一山連兩翼”優(yōu)化，為城市永續(xù)發(fā)展夯實空間基礎(chǔ)。構(gòu)建五級城鄉(xiāng)體系，以資源環(huán)境承載能力與國土空間開發(fā)適宜性評價為前提，構(gòu)建“1個核心城市+3個區(qū)域中心城市+8個郊區(qū)新城+N個新市鎮(zhèn)+N個鄉(xiāng)村社區(qū)”五級城鄉(xiāng)體系。優(yōu)化市域生態(tài)格局，持續(xù)保護“兩山、兩網(wǎng)、兩環(huán)”的生態(tài)格局以及“六片”的耕地和農(nóng)業(yè)集中保護區(qū)，推動實現(xiàn)生態(tài)空間山清水秀、生活空間宜居適度、生產(chǎn)空間集約高效。統(tǒng)籌劃定“三區(qū)三線”，實施最嚴格的耕地保護制度、生態(tài)環(huán)境保護制度和節(jié)約用地制度，落實耕地和永久基本農(nóng)田保護優(yōu)先序。加強特殊區(qū)域保護和修復(fù)，推進龍門山生態(tài)修復(fù)和生物多樣性保護，打造龍泉山“城市綠心”，加強環(huán)城生態(tài)區(qū)土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)，構(gòu)建“8+26+N”的通風(fēng)廊道體系提升城市氣候舒適性。

圖1 市域空間格局優(yōu)化策略

（2）推動三個做優(yōu)做強，提升城市整體功能

以功能為引領(lǐng)，圍繞“三個做優(yōu)做強”，推動城市核心功能統(tǒng)籌布局，非核心功能疏解，推動形成“多中心、網(wǎng)絡(luò)化”的功能體系。中心城區(qū)聚焦高端要素運籌、國際交流交往、現(xiàn)代服務(wù)發(fā)展、文化傳承創(chuàng)新、時尚消費引領(lǐng)等核心功能，加快推進一般制造業(yè)、商品交易市場、倉儲物流等非核心功能疏解，多層次精準化配置社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施，改善人居環(huán)境，優(yōu)化基本功能。城市新區(qū)聚焦創(chuàng)新策源轉(zhuǎn)化、國際門戶樞紐、新興產(chǎn)業(yè)集聚等核心功能，加快成都科學(xué)城、未來科技城等創(chuàng)新載體建設(shè)，持續(xù)推進建圈強鏈，提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展能級，加快文化、醫(yī)療、體育等公服設(shè)施建設(shè)，完善基本功能，全面服務(wù)產(chǎn)業(yè)人群。郊區(qū)新城聚焦生態(tài)價值轉(zhuǎn)化、促進鄉(xiāng)村全面振興、公園城市鄉(xiāng)村表達等核心功能，深入挖掘區(qū)域比較優(yōu)勢，積極培育“一城一品”的特色功能，補齊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板，提升公共服務(wù)水平，讓優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)更加均衡。

圖2 推動三個做優(yōu)做強，提升城市整體功能

（3）優(yōu)化城鄉(xiāng)資源配置，提升土地利用效率

堅持以人民為中心，優(yōu)化城市內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)，創(chuàng)造高品質(zhì)美好生活?？茖W(xué)確定各類用地比例，適度提高公共管理與公共服務(wù)用地、綠地與廣場用地、工業(yè)用地的占比，提升路網(wǎng)密度，實現(xiàn)用地結(jié)構(gòu)均衡合理。加強產(chǎn)城融合職住平衡研究，結(jié)合城市有機更新、TOD綜合開發(fā)等，合理匹配就業(yè)崗位與居住人口，推動產(chǎn)城融合加快職住平衡。

優(yōu)化鄉(xiāng)村地區(qū)資源配置，調(diào)整鄉(xiāng)村空間結(jié)構(gòu)，打造公園化最美鄉(xiāng)村。以片區(qū)為單元編制鄉(xiāng)村地區(qū)國土空間規(guī)劃，提升發(fā)展質(zhì)量、增強服務(wù)能力、提高治理效能。開展土地綜合整治，有效解決鄉(xiāng)村長期以來的耕地碎片化、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量退化、空間布局無序化、資源利用低效化等突出問題。補齊鄉(xiāng)村公服短板，推進鄉(xiāng)村生活圈建設(shè)。建立“1規(guī)定+2辦法+N導(dǎo)則”的鄉(xiāng)村規(guī)劃標準體系，探尋適合村鎮(zhèn)發(fā)展的風(fēng)貌建設(shè)模式，呈現(xiàn)最美鄉(xiāng)村表達。

創(chuàng)新以產(chǎn)出為導(dǎo)向的土地配置制度改革，支持盤活存量用地，優(yōu)化土地集約節(jié)約利用管理機制，推動標準廠房建設(shè)，實現(xiàn)“工業(yè)上樓”，創(chuàng)新土地供給方式，完善土地供應(yīng)價格機制。

05 項目創(chuàng)新

（1）數(shù)據(jù)識城，構(gòu)建“問題診斷-對標借鑒-決策建議”的研究路徑

項目將空間結(jié)構(gòu)的研究內(nèi)容聚焦到空間格局、功能布局和用地效率三個維度，基于城市“問題-決策”導(dǎo)向，建立“問題診斷-對標借鑒-決策建議”的研究路徑。研究過程堅持用數(shù)據(jù)說話，通過精準測算“成都市各區(qū)縣GDP”、“國土開發(fā)強度”、“建設(shè)用地增量”、“人口密度”、“城市內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)占比和空間分布”、“通勤距離和時耗”等30多個數(shù)據(jù)，就現(xiàn)狀識別問題，用數(shù)據(jù)認識差距。

圖3 成都市空間結(jié)構(gòu)相關(guān)數(shù)據(jù)

（2）政智營城：探索“專題研究-行政綱領(lǐng)-行動計劃”的工作路徑

以課題研究成果為基礎(chǔ)，探索城市“問題-決策”過程中政府機構(gòu)與規(guī)劃智庫“政智合謀”的營城模式，形成從“課題研究-行政綱領(lǐng)-行動計劃”的工作路徑。身先士卒、聚焦問題，開展《空間結(jié)構(gòu)調(diào)整專題研究報告》；持續(xù)跟進、長效輸出，參與撰寫市委十三屆十次全會《以實現(xiàn)碳達峰碳中和目標為引領(lǐng)優(yōu)化空間產(chǎn)業(yè)交通能源結(jié)構(gòu)促進城市綠色低碳發(fā)展的決定》材料，將“課題研究”轉(zhuǎn)化為“行政綱領(lǐng)”；深化成果、面向?qū)嵤?，完成《空間結(jié)構(gòu)調(diào)整行動方案及政策建議》，將“行政綱領(lǐng)”落實到“行動計劃”，形成實實在在的工作指南，實現(xiàn)規(guī)劃“研究-管理-實施”的全過程指引。

圖4 “課題研究-行政綱領(lǐng)-行動計劃”的工作路徑框架